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Dossier éco-fiscalité 2012
LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE :
PROCURER DES RESSOURCES OU INFLÉCHIR LES COMPORTEMENTS ?
Le « Grenelle de l'environnement » a fait de la fiscalité un des enjeux majeurs de la révolution écologique.
A travers le choix, fondamental, à faire entre une fiscalité de rendement et une fiscalité d'incitation, transparaît la question du « double dividende », c'est à dire de la possibilité de réduire par la fiscalité écologique les émissions polluantes, tout en dégageant des ressources de nature à permettre de baisser d'autres prélèvements, comme ceux pesant sur le travail. Dans une telle perspective écofiscalité rimerait avec compétitivité.
A. L'ÉCOFISCALITÉ EN FRANCE : ÉTAT DES LIEUX ET TERMES DU DÉBAT
1. Une fiscalité, aujourd'hui en régression relative, essentiellement axée sur la recherche du rendement
Taxes à finalité budgétaire et rémunérations de services rendus
Selon l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), la fiscalité écologique française représentait en 2006 2,24 % du PIB et 39,7 milliards d'euros de recettes. Ses deux composantes principales sont :
1) les impôts à finalité budgétaire, pesant majoritairement sur les secteurs de l'énergie et des transports, et au premier rang desquels se trouve la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), dont le produit représente à lui seul près de deux tiers des recettes totales de la fiscalité écologique ;
2) les taxes et redevances ayant pour objet de financer le fonctionnement de services publics via la rémunération d'une prestation ou la facturation du droit d'usage d'une ressource. Ces taxes et redevances intéressent principalement le domaine de l'eau (taxe d'assainissement, redevances des agences de l'eau) et des ordures ménagères (taxe et redevance d'enlèvement des ordures ménagères).
Si elles contribuent indirectement et à long terme à réduire les dommages causés à l'environnement, la capacité de ces taxes à « internaliser » les coûts économiques et sociaux de la pollution est affaiblie :
- par l'absence de réelle corrélation23(*) entre leur taux et le niveau de pollution effectivement provoquée, qu'illustre par exemple le différentiel de taxation entre l'essence et le gazole ;
- par les nombreuses exonérations qui les affectent et qui traduisent la priorité donnée aux finalités économiques, sociales ou d'aménagement du territoire sur la protection de l'environnement.
La taxe générale sur les activités polluantes, qui résulte de l'agrégation de sept composantes24(*) et dont le produit varie entre 460 et 490 millions d'euros, constitue en définitive la seule véritable « écotaxe » française, dont la création ait répondu à une motivation essentiellement environnementale.
Le dispositif fiscal français en faveur de l'environnement est enfin complété par une série de dépenses fiscales dont le coût, pour les seules dépenses chiffrables, est estimé à 3,525 milliards d'euros.
La dépense fiscale en faveur de l'environnement
Dépenses fiscales Impôts visés Montant
(en millions d'euros)
Crédit d'impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés 10
Exonération plafonnée de TIPP pour les esters méthyliques d'huiles végétales, les esters méthyliques d'huile animale, les biogazoles de synthèse, les esters éthyliques d'huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique, le contenu en alcool dérivés de l'alcool éthylique et l'alcool éthylique d'origine agricole incorporé directement aux supercarburants ou au superéthanol E 85 Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 1.090
Exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers pour les huiles végétales pures utilisées comme carburant agricole ou pour l'avitaillement des navires de pêche professionnelle Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers Non chiffré
Autorisation à titre expérimental de l'usage des huiles végétales pures (HVP) comme carburant pour les flottes captives des collectivités locales ou de leurs groupements ayant signé avec l'Etat un protocole permettant d'encadrer cet usage et soumission à la TICGN de ces HVP au tarif applicable au gazole Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers Non significatif
Exonération en faveur des zones humides Taxe foncière sur les propriétés non bâties Non significatif
Exonération en faveur des parcelles NATURA 2000 Taxe foncière sur les propriétés non bâties Non significatif
Exonération en faveur de certains terrains situés dans le coeur d'un parc national sis dans un DOM Taxe foncière sur les propriétés non bâties Non chiffré
Imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires d'espaces naturels remarquables au titre des travaux de restauration (immeubles non-bâtis) Impôt sur le revenu Non chiffré
Amortissement exceptionnel des matériels spécifiquement destinés à l'approvisionnement en GPL et GNV et à la charge des véhicules électriques Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés Non chiffré
Amortissement exceptionnel des matériels destinés à réduire le bruit Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés Non chiffré
Amortissement exceptionnel des véhicules fonctionnant exclusivement ou non au moyen de l'électricité, de gaz de pétrole liquéfié (GPL), de gaz naturel (GNV) ou de superéthanol E 85, ainsi que des batteries et des équipements spécifiques Impôt sur le revenu sur les sociétés 5
Amortissement exceptionnel des immeubles et des investissements destinés à l'épuration des eaux industrielles et à la lutte contre la pollution atmosphérique Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés Non chiffré
Exonération des dons et legs consentis à des associations d'utilité publique de protection de l'environnement et de la défense des animaux Droits d'enregistrement et de timbre Non significatif
Exonération, sous certaines conditions, de droits de mutation à titre gratuit, à concurrence des trois quarts de leur montant, en faveur des successions et donations intéressant les propriétés non bâties qui ne sont pas de nature de bois et de forêts et situées dans les sites NATURA 2000, les zones centrales des parcs nationaux, les réserves naturelles, le sites classés et les espaces naturels remarquables du littoral Droits d'enregistrement et de timbre 2
Exonération de TIPP pendant 5 ans pour les huiles minérales consommées aux fins de cogénération Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers Non significatif
Remboursement de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel et sur le gaz de pétrole liquéfié carburant aux exploitants de transport public et de bennes de ramassage des déchets ménagers dans la limite d'un contingent annuel Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 2
Dégrèvement égal au quart des dépenses à raison des travaux d'économie d'énergie, sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM et les SEM Taxe foncière sur les propriétés bâties Non chiffré
Crédit d'impôt pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable Impôt sur le revenu 2.400
Amortissement exceptionnel des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés Non chiffré
Majoration d'un demi-point des coefficients de l'amortissement dégressif pour les matériels destinés à économiser l'énergie et les équipements de production d'énergies renouvelables acquis ou fabriqués entre le 1er janvier 2001 et le 1er janvier 2003 Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés Non chiffré
Application du taux réduit de la TVA à la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable et aux abonnements Taxe sur la valeur ajoutée 10
Taux réduit de TIPP pour les butanes et propanes utilisés comme carburant sous condition d'emploi Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 6
Taux réduit de TIPP applicable aux émulsions d'eau dans du gazole utilisé sous conditions d'emploi Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers Non significatif
Total des dépenses chiffrées 3.525
Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2008
b) Un produit globalement en recul
Les recettes engendrées par les taxes environnementales n'ont cessé de décroître en Europe au cours des dernières années, et singulièrement en France. La part des recettes fiscales à caractère écologique dans le PIB de l'Union à quinze est ainsi passée de 3,1 % en 1999 à 2,9 % en 2004, soit une baisse de 6,5 %. Cette diminution était de 20 % en France sur la même période (de 2,8 % à 2,2 % du PIB).
Entre 1999 et 2004, la part de la fiscalité écologique dans l'ensemble des recettes fiscales françaises est, quant à elle, passée de 6,2 % à 4,9 %, soit une diminution de 21 % (cf. graphique). Cette diminution relative s'explique principalement par le ralentissement de la croissance des recettes tirées de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), lié à la diésélisation du parc automobile français et au différentiel de taxation entre gazole et essence, par la suppression de la vignette automobile en 2000 pour les véhicules particuliers et par et l'absence d'actualisation des taux nominaux d'imposition, entraînant la baisse de leurs taux réels en raison de l'inflation25(*).
Au total, votre rapporteur général constate que les évolutions précédemment évoquées font aujourd'hui de la France le pays dont la part de la fiscalité environnementale est la plus réduite de l'UE-25, à la fois en proportion du PIB et au sein de l'ensemble des recettes fiscales.
Part de la fiscalité environnementale dans l'ensemble des recettes fiscales
(en %)
Source : ADEME, d'après Eurostat 2006
* 23 Cette absence de corrélation peut résulter de l'existence de mécanismes forfaitaires, voire dégressifs : la redevance d'assainissement peut ainsi comprendre une partie fixe destinée à couvrir des frais de fonctionnement ou des charges d'investissement.
* 24 Déchets ménagers, déchets industriels, huiles usagées, émissions polluantes, lessives, granulats, antiparasitaires, la composante « bruit » ayant été supprimée en 2005 et remplacée par la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires.
* 25 La loi de finances rectificative pour 2006 a toutefois procédé à une actualisation des taux de six composantes de la taxe générale sur les activités polluantes et prévu l'indexation des tarifs sur l'évolution des prix hors tabac.
BUDGET - La Cour des comptes a publié le premier bilan de l'impact budgétaire et fiscal du Grenelle de l'environnement, quatre ans après sa mise en œuvre...
Gare aux dérapages! Si la Cour des comptes salue la maitrise de l’ambitieux budget triennal du Grenelle de l’environnement (seulement 3,5 milliards d’euros dépensés contre les 4,5 milliards prévus pour 2009-2011), elle pointe du doigt les déséquilibres de son volet fiscal : «alors qu’il devait initialement être équilibré, il a représenté un coût de 2,5 milliards pour l’Etat», note la Cour des comptes dans son référé.
Dépenses excessives, recettes qui se font toujours attendre et mesures qui ratent leurs objectifs: voilà les principaux reproches adressés au gouvernement. «Les dépenses fiscales, efficaces mais très couteuses, ont toutes été mises en œuvre, sans que le gouvernement estime pour autant opportun de diminuer ou de supprimer à fortiori celles dont l’impact environnemental apparait négatif notamment par rapport aux objectifs définis par le Grenelle» diagnostique ainsi la Cour des Comptes. Revue des bons et des mauvais élèves.
Les bons élèves : bâtiment et énergies renouvelables
Dans le bâtiment neuf, la majoration du prêt à taux zéro pour l’acquisition d’un logement BBC (bâtiment à basse consommation) et le renforcement des réglementations thermiques ont eu un réel effet positif sur les performances énergétiques du parc de logements en France : « Un tiers des bâtiments neufs construits en 2011 respectent les normes basse consommation » souligne la Cour des comptes.
Dans les logements anciens, les incitations fiscales (éco-prêt à 0 % pour le financement des travaux de rénovation lourde et crédit d’impôt « développement durable » pour les rénovations légères) ont également démontré leur efficacité : «elles ont déjà permis de réduire les émissions de gaz à effet de serre théoriques du secteur résidentiel de 7,5 % en deux ans», précise le référé. Mais elles ne devraient toutefois pas être suffisantes pour atteindre l’objectif du Grenelle d’une baisse de 38 % de baisse des consommations d’énergie du parc résidentiel en 2020.
Concernant les énergies renouvelables, la Cour des Comptes estime que l’objectif intermédiaire de 14 % de la production totale d’énergie à l’horizon 2012 devrait être atteint sans difficulté. Les différentes aides fiscales adoptées dans le cadre du Grenelle (comme par exemple, l’exonération d’impôt sur les bénéfices pour les particuliers qui installent des panneaux photovoltaïques) ayant permis un «fort décollage de la production depuis 2007».
Mauvais élèves : transports et agriculture
En revanche, le bilan est plus sévère dans les secteurs des transports ou de l’agriculture où les objectifs fixés en 2007 sont encore très loin d’être atteints, quand les performances ne sont pas simplement en recul.
Bonus-malus automobile : Initialement annoncé comme une mesure «neutre» pour les finances publiques (le montant des bonus versés devant être compensé par celui des malus perçus), le dispositif aura couté au final 1,5 milliard d’euros entre 2008 et 2011, avant d’être progressivement abandonné.
Plus grave encore, son impact sur l’environnement est loin d’être évident : «il a permis une diminution des émissions moyennes de gaz carbonique des véhicules neufs mais des études ont montré qu’il aurait entrainé une augmentation des émissions totales de CO2», prévient la Cour des comptes.
Allègements de taxe sur les carburants: la Cour des comptes tacle l’impact environnemental négatif de plusieurs mesures comme le taux réduit de taxe sur le gazole et sur le fioul domestique et la détaxation du kérosène pour les vols intérieurs. Selon elle, la révision de ces mesures fiscales permettrait de réduire significativement la pollution par particules fines, mais aussi de dégager quelque 19,3 milliards de recettes budgétaires.
Concernant le développement du fret non routier, la Cour des comptes épingle les contradictions de la politique du gouvernement : alors que le Grenelle affichait un objectif de hausse de 25 % d’ici 2012, la part du fret non routier est «en constante diminution depuis 2007».
Pis, de nombreuses mesures adoptées ces dernières années (allègement de la taxe à l’essieu en 2008, retard de la mise en œuvre de l’éco redevance poids lourds et autorisation des poids lourds de 44 tonnes en janvier 2011) viennent paradoxalement augmenter la compétitivité du fret routier par rapport au fret ferroviaire ou maritime.
En matière d’agriculture biologique, la Cour des comptes affirme que l’objectif du Grenelle d’atteindre 6% de la surface agricole utile exploitable en agriculture biologique en 2012 ne sera pas atteint. Sur ce point, ce ne sont pas les dépenses excessives du gouvernement qui sont en cause mais plutôt son inaction: «L’effet de la hausse des crédits européens en matière d’agriculture biologique a été neutralisé par la réduction de l’effort national», analyse la Cour des comptes.
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La Cour des comptes critique le volet fiscal du Grenelle de l'environnement
Publié le 19 janvier 2012.
La Cour des comptes, à Paris BERTRAND GUAY AFP.COM
FISCALITE - Elle évoque un programme trop ambitieux...
Encore un coup porté au Grenelle de l’environnement. Cette fois, c’est la Cour des comptes qui sanctionne le volet fiscal du programme: dans un rapport rendu public mercredi, elle estime que les incitations fiscales écologiques ont coûté 2,5 milliards d’euros à l’Etat, le bonus-malus automobile représentant la moitié de ce coût. En contrepartie, les recettes attendues ne sont pas arrivées: la taxe carbone a été retoquée, l’éco-redevance poids lourds reportée à 2013 et les taux des taxes sur la consommation de carburants fossiles n’ont pas été revus à la hausse.
Pas assez de recettes, ni de résultats écologiques
«La maîtrise de l'outil fiscal a été largement insuffisante, source d'inefficacité, d'incohérence et de coût pour les finances publiques, a déclaré Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, devant la Commission des finances de l'Assemblée nationale. Il s'agit d'un échec du volet fiscal, en-deçà des ambitions initiales et financièrement déséquilibré en défaveur de l'Etat», a-t-il ajouté. Entre 2009 et 2011, le Grenelle de l’environnement aurait coûté au total 5 milliards d’euros à l’Etat, estime la Cour des comptes.
Ceci est d’autant plus gênant que les coûts n’ont pas été compensés par de réelles avancées écologiques: le bonus-malus automobile a certes permis de remplacer des véhicules polluants par des voitures moins émettrices de CO2, mais il a surtout incité à l’achat de voitures, ce qui n’était pas vraiment le but. Les niches fiscales défavorables à l’environnement n’ont pas non plus été revues, et coûtent 2,2 milliards d’euros chaque année, rappelle la Cour des comptes. «La situation actuelle nécessite d'agir sur les niches fiscales et sur la dépense, qui n'est pas infiniment augmentable», a insisté Didier Migaud.
L'éco-habitat, bientôt remisé aux oubliettes ? La fiscalité verte, déjà fortement entamée l'an dernier, devrait subir un nouveau "coup de rabot général", selon les déclarations ce mardi de Nathalie Kosciusko-Morizet.
La fiscalité verte survivra t-elle à la crise ? Pas sûr, si l'on se rapporte aux propos de Nathalie Kosciusko-Morizet mardi sur France Info. "On comprend bien que c'est plus facile de dépenser 10 milliards que d'économiser 10 milliards. Et quand il faut économiser 10 milliards il faut bien que tout le monde s'y mette", déclare la ministre. "Je pense que, s'il y a un coup de rabot général, les niches issues du Grenelle de l'environnement seront aussi concernées", ajoute-t-elle, tout en soulignant défendre leur "efficacité".
La ministre n'a pas précisé quelles niches pourraient être concernées ni dans quelle mesure. En 2010, les aides fiscales "vertes", adoptées en 2009 en fanfare à la suite du Grenelle de l'Environnement, avaient déjà subi un coup de rabot, notamment le crédit d'impôt sur les équipements en faveur du développement durable (installation de matériaux d'isolation thermique, de chaudières à condensation,...) ou celui sur les installations photovoltaïques.
La ministre, tout en admettant la nécessité de coupe budgétaire, a défendu la fiscalité environnementale en affirmant qu'il " ne faut pas juger de ces avantages en faveur de l'environnement à l'aune des critères de jugement traditionnels". Nathalie Kosciusko-Morizet a argué des créations d'emplois générées par cesniches fiscales. "On comparait la TVA à taux réduit sur les travaux dans les logements particuliers à des niches de soutien à l'emploi. Oui, cette TVA permet de soutenir l'emploi. Elle permet aussi d'améliorer le confort des logements, (...) de réduire parfois leur consommation énergétique. C'est une niche qui a un intérêt au-delà du seul soutien à l'emploi, il faut la regarder dans toutes ses dimensions", a t-elle conclu.
"Ce n'est pas ce qui va combler la dette"
"Ce n'est évidemment pas ça qui va combler la dette, et en plus ça ne va pas dans la bonne direction", a regretté Gaël Virlouvet, responsable de la mission économie de France Nature Environnement (fédération de 3.000 associations). "Notre système économique est basé sur la croissance et la dette est le résultat de l'absence de croissance. Tant qu'on ne réformera pas notre système vers une économie pas seulement basée sur la croissance, on restera sur des mesures pansements", a-t-il souligné.
L'avocat Arnaud Gossement, spécialisé en droit de l'environnement, a pour sa part rappelé sur son blog que, à l'issue du Grenelle de l'environnement, les différents acteurs "s'étaient mis d'accord pour ne plus considérer les dépenses en faveur de l'environnement comme des pertes mais comme des investissements d'avenir et des sources d'économies". "Manifestement, les temps et le vocabulaire ont changé. Ce qui était hier perçu comme +une mesure de croissance verte+ est devenu une niche fiscale. Un combat sémantique a été ici perdu. Car la notion de niche fiscale n'appelle aucune sympathie de la part de quiconque", regrette-t-il.
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